El déficit de vivienda en Guatemala: una propuesta de estandarización internacional

Por:

Walter Figueroa

La medición según metodología vigente

La Constitución Política de la República establece como una obligación del Estado: “Fomentar con prioridad la construcción de viviendas populares, mediante sistemas de financiamiento adecuados a efecto que el mayor número de familias guatemaltecas las disfruten en propiedad”.   Por su parte, la Ley de Vivienda tiene como objetivo “regular y fomentar las acciones del Estado, desarrollando coherentemente el sector vivienda, sus servicios, y equipamiento social. Para ello se establecerán las bases institucionales, técnicas, sociales y financieras, que permitan a la familia guatemalteca el acceso a una vivienda digna, adecuada y saludable, con equipamiento y servicios”.  Asimismo, la presente administración de gobierno tiene como un resultado estratégico de desarrollo: “Para el 2024, se ha disminuido el déficit habitacional en 18 por ciento (De 2.07 millones de viviendas, considerando el crecimiento del déficit habitacional de 5 años, a 1.7 millones de viviendas en 2024)”.

En este contexto es de vital importancia, para la gestión y política pública del país, conocer la dimensión del déficit de vivienda y sus ámbitos (cuantitativo o cualitativo), de tal forma que se puedan delinear acciones estratégicas con un impacto positivo y con el mayor costo – efectividad.  Actualmente se cuenta con un método de cálculo del déficit de vivienda.  Esta metodología se encuentra planteada en el documento “Actualización del déficit habitacional” del Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (2013), categorizando la problemática del déficit en cuantitativa y cualitativa, según la definición operativa que sigue.

• Déficit cuantitativo

Se concibe como aquellas «viviendas  nuevas que debían construirse y que además requerían suelo adicional para asentarse» y está compuesto por las categorías:

• Viviendas inadecuadas.  Esta categoría se conforma con viviendas con las características que siguen:
  • Cuartos en casas de vecindad o palomares: «locales de habitación construido, adaptado o dispuesto, para el alojamiento de tantos hogares como cuartos tenga dicho local. Cada cuarto se caracteriza por tener una entrada directa desde un pasillo, patio, corredor, etc. Generalmente estos locales de habitación no cuentan con servicio exclusivo de agua, servicio sanitario y baño. Un hogar puede ocupar uno o más de estos cuartos, en cuyo caso se considera al conjunto de cuartos ocupados por este hogar, como un solo local de habitación o una sola vivienda» (CIV, 2013: 3).

De acuerdo con el censo de viviendas del 2018, del total de viviendas (3,943,431), el 1.2% fueron cuartos en casas de vecindad, es decir, 48,747 unidades en total.  Debe llamarse la atención que el total de viviendas ocupadas fue de 3,179,595, mientras que los cuartos en casas de vecindad ocupados fue de 41,685, es decir el 1.3% del total de viviendas ocupadas.

• Casas improvisada: construcciones de carácter «dependiente de carácter provisional, construida con materiales de desecho (plástico, cartón, lámina, lepa) sin un plan preconcebido para servir de habitación a uno o más hogares. Incluye también las viviendas improvisadas ubicadas en asentamientos urbanos, generalmente construidas con materiales de desechos como cartón, pedazos de lámina, latas, madera usada de cajones, etc» (Ídem).

En este caso, el referido censo  registra la existencia de 0.6% de viviendas improvisadas, respecto del total de viviendas ocupadas, lo cual equivale a 24,737 unidades.  En el caso de casas improvisadas ocupadas el total reportado fue de  23,755 unidades.

• Covachas y otros: «En esta categoría se incluyen los siguientes: unidades móviles (tiendas de campaña, botes, barcos, vagones, etc.) y locales de estructuras permanentes no destinadas para alojamiento de personas tales como graneros, garajes, casetas, almacenes, cuevas, etc., siempre que al momento del censo se encuentren ocupados con fines de habitación» (Ídem).

En el caso del último censo de vivienda (2018), no existen registros de este tipo de viviendas (covachas).

Al sumar los cuartos de casas de vecindad, las casas improvisadas y, las covachas, se tiene un total de viviendas inadecuadas ocupadas de 65,440.   A la vivienda inadecuada, en el caso de déficit cuantitativo se deben adicionar las viviendas hacinadas con allegados:

• Viviendas hacinadas con familias allegadas.   Esta categoría se conforma de viviendas:

• • Vivienda hacinada: de las categorías relativas a casa formal y apartamento de buena calidad (excluye las características de la vivienda de mala calidad que abajo se describen), en los que, por cada cuarto, excluyendo zaguanes, pasillos, bodegas, sótanos, etc., es decir, usados como dormitorios, haya más de tres personas.

Según el censo en mención, la vivienda hacinada de buena calidad fue de 452,526, de las cuales, aproximadamente el 5% se encontraba habitada por más de 1 hogar, esto es: 23,148, es decir, esta última cantidad refiere a la vivienda hacinada con allegados.

• Déficit cualitativo

Al contrario del anterior tipo de déficit, no requiere de suelo adicional y está compuesto de:

• Ranchos: «locales de habitación construidos con materiales de la región (barro, paja, lepa, palo o caña), con techos generalmente de paja o palma y piso de tierra» (Ibíd.: 4).

Según el VII censo de vivienda, la cantidad de ranchos en el año 2018 fue de 66,332, de los que 56,715 estuvieron ocupados.

• Viviendas de mala calidad: corresponden a casas formales y apartamentos «con al menos una de las siguientes características:   (i) paredes de bahareque, lepa, palo o caña; (ii) techos de paja, palma o similar; y (iii) piso de tierra» (Ídem).  Del total de las casas formales ocupadas en el país, a 2018, aproximadamente el 26.2% se encontraban con techos, pisos, o paredes, de mala calidad, siendo el total para ese año de 788.512 unidades.
• Viviendas hacinadas sin familias allegadas:   

Esta se refiere a casa formal y apartamento de buena calidad con más de tres personas por ambiente usado como dormitorio, pero habitadas por un solo hogar.   Según el último censo de vivienda, la cantidad de este tipo de viviendas fue de 429,378.

Teniendo en consideración estas definiciones de carácter operativo, según el VII censo de vivienda (año 2018), el déficit de vivienda en el país fue de 1.3 millones de unidades, siendo el déficit vinculado a calidad el mayor (93.5% del total), específicamente, en lo que se refiere a vivienda de mala calidad.  En cuanto a este último respecto debe señalarse que uno de los factores que mayor incidencia tiene en lo elevado del déficit de vivienda y, específicamente en la vivienda de mala calidad, es lo relativo a viviendas con piso de tierra.  Otro de los elementos que participan con relativa fuerza en el déficit de vivienda es lo relativo a la vivienda hacinada, es decir, aquella que tiene más de tres habitantes por ambiente usado como dormitorio.

Tabla 1: Déficit de vivienda, según tipo, año 2018, en cantidades

Fuente: Elaboración propia con información del VII Censo de Vivienda.

En términos espaciales, la intensidad del déficit se encuentra en municipios del occidente del país, especialmente en aquellos ubicados en Alta Verapaz.

Mapa 1: Déficit de vivienda, según municipio, año 2018, en porcentajes del total de vivienda del municipio

Fuente: Elaboración propia con información del VII Censo de Vivienda.

La medición según metodología propuesta por el Centro Latinoamericano de Demografía (Celade)

Pese a que la medición actual de déficit de vivienda en Guatemala ocupa los ámbitos de cantidad y calidad, aún, en este último aspecto (cualitativo) difiere con la manera en que otros países hacen la medición, lo cual, es una barrera importante para la comparabilidad, especialmente para la elaboración de políticas públicas que se orienten a aplacar este problema social.   Algunos países, para la medición del déficit de vivienda, siguen como base la propuesta metodológica de Celade.

A mediados de la década de los años 1990, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) a través de Celade planteó y difundió una metodología para la medición del déficit de vivienda, la cual ha servido de modelo metodológico en algunos de los países de América Latina.

De acuerdo con Celade el déficit de vivienda se encuentra dividido en: cuantitativo y cualitativo.  “El primero se refiere a la cantidad de viviendas que la sociedad debe proveer (construir) para que todas las unidades demandantes (hogares y/o familias) dispongan de una vivienda adecuada para su uso exclusivo. El déficit cualitativo se compone de las viviendas que, por su calidad insatisfactoria, deben ser mejoradas mediante reparaciones, cambios de materiales, ampliaciones de superficie o conexión a servicios básicos” (Celade, 2003: 22).

Las definiciones operativas brindadas por Celade, según la metodología propuesta en 1996 se refieren concreamente a:

Déficit cuantitativo

Propone como déficit cuantitativo a aquel vinculado con unidades consumidoras de vivienda que no cuentan con una para su uso exclusivo, es decir, cantidad de unidades demandantes de vivienda que están allegadas.  En ese sentido define:

El allegamiento: se refiere a la vivienda que están ocupadas por dos o más hogares:

• Viviendas ocupadas por un hogar y por un núcleo familiar se considera como no allegada;
• Viviendas ocupadas por un hogar y por dos o más núcleos familiares se consideran con allegamiento externo, pero sin allegamiento interno;
• Viviendas ocupadas por dos o más hogares, pero por un núcleo familiar se considera como allegadas externas, pero no allegadas internamente y;
• Viviendas ocupadas por dos o más hogares y por más de un núcleo familiar se consideran allegadas externas e internas.

Déficit cualitativo

Celade (1996), propone una metodología estándar que pueden seguir los países para el cálculo o estimación del déficit cualitativo de vivienda en Latinoamérica y el Caribe.  Este organismo refiere la existencia de deficiencias en tres dimensiones que debe tomar en cuenta el déficit de vivienda: i) la vinculada con materialidad; con la dimensión espacio; y con la dimensión de servicios básicos.

Deficiencia en la dimensión de materialidad: se refiere a la deficiencia en términos de materiales de construcción que integran una vivienda, fundamentalmente, dada la existencia de respuestas a preguntas en censos o encuestas de hogares que permiten la discriminación de carencias en cuanto a material de construcción predominante en: i) paredes exteriores; ii)  en la cubierta del techo; en el piso.  Concretamente:

• Paredes de ladrillo, concreto, bloque, madera o tabique forrado no se consideran deficitarios;
• Paredes de adobe o barro empajado (bajareque) se consideran como deficiencias recuperables;
• Paredes de desechos, lata, cartón, plástico y otros se consideran como deficiencia no recuperable;
• Techo de zinc, losa de hormigón, pizarreño y teja son no deficitarias;
• Techo de tejuelas de madera, fonolita, paja, y otros materiales se consideran deficiencias recuperables;
• En dónde se refiere que no hay materiales en el techo se considera cómo deficiencia irrecuperable;
• Piso de parquet, entablado, piso cerámico, alfombra muro a muro, plástico, flexit, piso de cemento se consideran no deficitarias;
• Sin materiales en el piso se considera como deficiencia recuperable y;
• Piso de ladrillo, tierra y otro se consideran irrecuperables.

Deficiencia en la dimensión espacio: corresponde al cociente que resulta del número de personas en la vivienda y el número de dormitorios de la misma.  Celade (1996) propone que el hacinamiento sea definido por:

• Cantidad mayor o igual a 2.5 personas por dormitorio como hacinamiento recuperable;
• Cantidad mayor a 5 personas por dormitorio, como hacinamiento irrecuperable;
• Una vivienda sin dormitorios como hacinamiento irrecuperable.

Deficiencia en la dimensión de servicios básicos: como servicios básicos se considera el alumbrado eléctrico, el tipo de agua y disponibilidad de cañería y el servicio higiénico:

• • Alumbrado eléctrico referido a red pública, compañía de electricidad, generador propio o comunitario es no deficitario;
  • Alumbrado eléctrico referido a otro o no tiene se considera deficiencia recuperable;
  • No hay categoría se considera como irrecuperable;
  • Conexión a una red de agua pública se considera no deficitaria,
  • Conexión a una red de agua a través de pozo, noria, río, vertiente, estero, y otro se consideran como deficiencia recuperable;
  • No hay categoría en lo relativo a conexión de agua se considera como irrecuperable;
  • Si tiene disponibilidad de cañería dentro de la vivienda se considera aceptable;
  • Cañería fuera de la vivienda, pero dentro del sitio o terreno, sin cañería se consideran deficiencias recuperables;
  • No hay categoría de disponibilidad de cañería, como deficiencia irrecuperable;
  • Vivienda conectada a alcantarillado o fosa séptica se considera aceptable;
  • Cajón sobre pozo negro o sobre canal (pozo ciego o letrina), conectado a otro servicio o no conectado, como deficiencias recuperables;

• Si la vivienda no reporta categoría en cuanto a servicio higiénico se considera irrecuperable.

Si se comparan las anteriores definiciones con la metodología vigente en Guatemala se puede observar que el déficit de vivienda en el país carece de la dimensión de servicios básicos, siendo esta dimensión importante para la definición de una política pública de vivienda digna.

El déficit de vivienda en Guatemala, tomando en consideración la dimensión de deficiencia de servicios básicos   

De la metodología para Guatemala y la presentada anteriormente existen diferencias marcadas en lo que respecta al déficit cuantitativo, puesto que en Guatemala solo una parte de allegados (el exterior e interior)   se suma a este tipo, con la variante que exista hacinamiento (característica del déficit de cualidad según la propuesta de Celade).    El allegamiento exterior, pero no interior, según la metodología de Guatemala es déficit de calidad. En general, las variables operativas, a nivel del  déficit total tienen coincidencia, es decir sino se toma en cuenta déficit cualitativo o cuantitativo, por los traslapes de definiciones operativas antes vistas.  Sin embargo, persiste la diferencia relativa a que Celade (1996), considera el déficit de conexión de servicios como parte de la categoría cualitativa.  En ese orden de ideas, con las cifras del Censo de Vivienda de 2018 se procederá a cuantificar el déficit de vivienda, incluyendo en la categoría cualitativo, el déficit de conexión de servicios. Al tomar en cuenta esta dimensión se tendría que el déficit de vivienda sería de aproximadamente 2.2 millones de vivienda, predominando, ahora con mayor fuerza el déficit cualitativo, pues a este se agrega la dimensión del déficit de servicios básicos (alumbrado, conexión de agua y servicios sanitario).   Debe advertirse que estos son los servicios básicos propuestos por Celade, sin embargo, los países, según sus necesidades y construcción de política pública de vivienda agregan otros o, bien, sustituyen unos por otros.

Tabla 2: Tipo de servicio sanitario, año 2018, en cantidades y porcentajes

Fuente: Elaboración propia con información del VII Censo de Vivienda.

Debe advertirse que la incorporación de la dimensión de servicios básicos es importante debido a:

1. i) Estandariza la medición, permitiendo con mayor facilidad la comparación internacional, aunque la “tropicalización” de la metodología (propuesta de Celade en 1996) lo hace difícil;
2. ii) Permite el cumplimiento con lo dispuesto en la Ley de Vivienda, especialmente en lo relativo a “regular y fomentar las acciones del Estado, desarrollando coherentemente el sector vivienda, sus servicios, y equipamiento social. Para ello se establecerán las bases institucionales, técnicas, sociales y financieras, que permitan a la familia guatemalteca el acceso a una vivienda digna, adecuada y saludable, con equipamiento y servicios” (el subrayado es del autor).

Espacialmente la intensidad del déficit se da en los municipios del altiplano occidental guatemalteco, así como en los del norte del país, ahora, no solo por la predominancia del piso de tierra en ellos, sino por la carencia de servicios básicos.

Mapa 2: Déficit de vivienda, incluyendo déficit de servicios básicos, según municipio, año 2018, en porcentajes del total de vivienda del municipio

Fuente: Elaboración propia con información del VII Censo de Vivienda

Mayor información y detalle, puede encontrarlo en el estudio de la Asociación Nacional de Constructores de Vivienda.